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坚定改革 砥砺前行 全力打赢基本解决执行难攻坚战

---富宁法院解决执行难的对策思考

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2013年2月,习近平总书记在全面推进依法治国第四次集体学习中指出,要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。2014年1月,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱就人民法院工作批示指出,坚持司法为民,深化司法改革进一步加强和改进司法作风,着力解决“执行难”等问题。2016年3月,最高法院院长周强在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时提出“用两到三年时间,基本解决执行难问题”,引发社会普遍赞誉和广泛共鸣。近年来,尽管执行难问题得到党中央的高度重视和社会各界的大力支持,但当前人民法院的执行工作仍然面临着很多难题,特别是基层人民法院执行难一直是困扰和制约人民法院高效执行的瓶颈。因此,进一步认清执行难的基本现状,系统剖析执行难的深层次原因,在此基础上找出对策破解执行难是基层人民法院亟待解决的问题。

一、新时期法院执行困难的主要表现

近年来,特别是2017年我省开展执行攻坚“迅雷行动”以来,各基层法院在社会各界的共同努力下,执行工作取得一定的成效,一大批“骨头”案、“钉子”案得到清理和执行,执结标的总额明显上升,执行制度化、规范化建设成效显着,执行工作的外部环境得到一定的改善。但基层法院的执行工作仍然面临执行机制不畅、执行手段不足、执行合力不够等一些问题,主要表现在以下几方面:

一是多部门合力破解执行难的大格局尚未形成。执行难一直是全社会的共同难题,克服执行难从宏观层面来讲,法院独家之力是不能从根本上彻底解决的,现阶段很多基层法院普遍没有与各职能部门自动对接,未形成多部门、多行业、多领域、多手段联合信用惩戒工作新常态,甚至有的部门对人民法院的协助执行通知不支持不配合,让失信被执行人寸步难行的法律网格还有待进一步编织完善。

二是打击拒执罪力度不足弱化司法威慑。部分拒执罪追究刑事责任不足,未起到应有的打击和震慑作用的状况。公检法三机关的衔接机制和职责分工没有形成规范化、制度化,未构筑打击拒执罪良性互动通道,一些基层法院长期未使用打击“拒执罪”这一利剑惩治老赖,一定程度上制约执行工作的效能,弱化司法机关作为打击犯罪的暴力机构的权威。

三是执行实施权过于集中制约执行效能。随着司法改革的不断深入,法官员额机制推行后,一人一案一包到底的传统执行模式已无法满足人民群众日益增长的司法需求。如何对执行实施权进行科学分解在拷问基层法院每一名执行干警。而传统办案模式下,部分执行案件缺乏必要的透明度和公开性,导致消极执行、选择性执行的现象时有发生,一定程度上制约执行工作的顺利开展。

四是被执行人财产查找激励制度尚未健全。对借用社会力量查找被执行人财产的意识重视不够,措施不足。举报被执行人的悬赏方法手段、激励措施未得到全面推行。被执行人财产申报情况未引入财产审计,在查找被执行人方面,与公安部门的监控措施有一定差距,法院系统寻找被执行人下落的社会监督大格局尚未形成。

五是被执行人财产难查找仍是执行难的重要制约因素。执行中有被执行人多头开户,化名存款,公款私存。有借企业转制、改制之名,通过转换机制、投资转产、化整为零等手段搞“脱壳经营”,悬空债务,有故意放弃债权、无偿转让财产。部分借贷纠纷案件恶意提起诉讼或者仲裁,利用法院裁判规避执行。???????????????????????????????????????????????

二、基层法院执行难的原因分析

执行难既与法院执行机构运作有关,也与当前的社会法律环境有关,还与当前某些相关执行立法滞后性有关。执行难是一个复杂的社会问题,是社会多种矛盾在执行领域的集中反映,其原因是多方面的。

(一)司法执行制度尚不健全,司法权威缺失  

当前法院依法实施强制执行的法律依据主要有:一是法律法规;二是司法解释,如民事诉讼法、行政诉讼法的司法解释及《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》等。宪法对司法强制执行仅作原则性的规定,操作性不强;执行工作立法的滞后与法律、法规的不健全,使司法权威缺失,执行工作的随意性概率大大增加,被执行人往往无视生效法律文书的权威性和严肃性,或躲避履行义务,甚至公然暴力抗拒执行。

(二)社会诚信体系尚未形成,市场主体风险意识薄弱  

不少市场主体对经济活动中蕴藏风险的认识相当不足,认为产生纠纷,有法院最后一道防线进行救济和解决。实践中,相当部分的案件无法执行,其实是市场风险的延伸。法院对当事人权利予以救济的途径和手段是有限的。我国市场经济的信用制度尚处于起步阶段,制度的缺失与漏洞是显而易见的,对于种种诚信缺失行为尚缺乏严厉的处罚措施。  ???

(三)公众法制意识薄弱,社会保障救助功能不足
  近年来,随着法治社会建设的不断深化,公民的法律意识有一定提升,但是不少当事人仍然视生效判决为白纸一张,对法院的传唤不理不睬甚至不屑,或者到处逃避,再小的执行标的也导致执行法官投入大量的司法资源。从现有的社会保障救助制度来看,保障范围过窄,对于无固定收入、生活困难的农民,一旦成为被执行人,偿付因交通事故等原因引起的巨额人身、财产损害赔偿款,就显得尤为困难。
  (四)审判和执行兼顾机制协调性有一定差距

审判和执行是法院案件流程管理系统中两个重要的环节,执行必须以生效的裁判文书为依据,审判必须虑及执行的可操作性。司法实践中,有的审判法官忽视了审判、执行紧密关联的关系,调解力度不够,作出的裁判文书不严密,致使执行中碰到困难。执行工作机制方法方式有待创新,个人“包案制”传统模式难以胜任快速增长的案件量,化解案多人少问题的途径单一。
  (五)申请执行人风险意识淡薄,政府职能部门对执行工作的认识有待提高。

有些被执行人过于自信,缺少专业法律人才的指导,在一定程度上也影响了案件的正常执行。申请执行人自身缺乏风险意识,无法理解一个案件能否得到执行,执行到什么程度与自身的市场经营风险防范意识有关。另一方面,党委政府、各级组织与人民法院的工作互动机制、沟通渠道,规范化、机制化不足,对执行难问题重视不够,少部分片面认为执行是法院独家之事,与本部门本单位无关联,没有形成全社会多部门联合惩戒工作机制。

三、富宁县人民法院解决执行难的举措思考

执行难是多种原因共同形成的结果,近年来,富宁法院结合自身实际,在执行工作中不断总结工作经验,提高执行效能,执行工作制度、措施不断完善。主要有以下几点做法:

(一)多部门联合惩戒,凝聚合力攻坚执行。2016年5月,国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》,明确要求依法依规运用信用激励和约束手段,构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制,营造诚信社会环境。指导意见出台后,结合富宁县实际,县法院积极与相关部门特别是党委政府协调,争取党委政府支持。2017年4月,富宁县委办公室、县政府办公室联合下发《关于加快推进富宁县失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,富宁法院在认真研究本院执行工作并结合全县实际的基础上,与全县多家执行联动单位磋商,积极出台符合我县执行工作需要的联合惩戒机制《意见》,《意见》全方面地对联合惩戒失信被执行人工作机制作出明确规定和要求,从12个大项目上进一步加大对失信被执行人从事特定行业或项目、政府支持或补贴、任职资格、准入资格、荣誉或授信、特殊市场交易、高消费及有关消费等方面限制,各部门将法院推送的失信被执行人名单嵌入工作审批系统作为第一审查事项,审慎作出决策。形成多部门、多行业、多领域、多手段的联合惩戒网络,有效打击被执行人不讲诚信、逃避执行、抗拒执行的行为,最大限度挤压“老赖”的活动空间,构建“一处失信、处处受限”的信用监督、警示和惩戒工作机制。截止目前,富宁法院已与68家执行联动单位构筑衔接机制,为基本解决执行难工作形成强大合力提供了重要保障。

(二)科学分解执行权,分权分段精准执行。富宁法院从抓执行队伍分权配置着眼,深化执行分权分段运行机制,出台《富宁县人民法院执行案件分权分段执行流程管理规定(试行)》,将关键的实施权再次分段分解,打破一人一案一包到底的传统模式。一是科学分权,均衡制约。《管理规定》将执行权分解为执行实施权、裁决权与监督权,执行局内设执行综合、实施和裁判组。实现执行分权制衡、实施分段集约和执行监督多头并进的工作新模式。各组各司其职、相互配合、监督,所有执行环节的流转均严格按照规定的时限进行。二是细化职责、明确标准。综合组对案件登记启动,及时查控被执行人财产情况及对案件的管理工作。实施组重点采取处置方法和执行实施工作。裁判组承担执行阶段所需法律文书,审查执行异议、案外人异议、不予执行申请等,并作出相应裁定。三是合理分段,精准发力。实施组接案后,在时限内制作相应法律文书。对拒不履行、规避、抗拒执行等行为由裁判组依法做相应的强制措施。执行过程中终结或者终结本次执行程序结案的,由执行裁判组作出裁定,并在执行裁判组交付终结、终结本次执行程序裁定书后,及时送达予以报结。

(三)完善激励新机制,全面强化悬赏执行。被执行人隐匿行踪及财产,一直以来是困扰基层法院执行工作的顽症全面动员社会各界力量查找被执行人下落或财产线索,着力破解被执行人难找、财产线索难寻的困境,呼唤和鼓励更多人民群众参与法院执行工作是富宁法院执行工作的关键环节。2017年4月,富宁法院召开新闻发布会,就借用社会力量查找被执行人财产及下落,提高执行工作效率,出台《富宁县人民法院悬赏执行办法(试行)》向社会进行通报,并发布《县法院关于鼓励社会各界举报被执行人下落和财产线索的公告》。2012年以来,富宁法院全院受理执行案件1259件,执结1163件,结案率92.37%,执行到位标的6790.38万元,其中2016年到位标的2463.91万元,执行标的到位率82.68%。2017年7月31日本年度到位标的2176.2万元,执行标的到位率74.24%。案件在结案率、标的到位率、处罚措施力度方面取得显着成效。推行《悬赏执行办法》为今后开展悬赏执行提供了明确而具体的依据,为发动全社会力量查找被执行人及其财产,遏制被执行人规避执行,督促失信被执行人自动履行以及规范悬赏执行条件和程序,助推破解执行难题,具有重大的突破意义。截止目前,已发布悬赏公告9期9人,1名下落不明的被执行人主动到法院履行了义务。

(四)严厉打击拒执罪,构筑强大威慑机制。2016年11月,为完善法院、检察院、公安局三机关办理案件的工作机制,畅通拒执罪公诉、自诉程序的渠道,富宁法检公“三长联席”会议通过《关于拒不执行判决、裁定犯罪案件办理机制的意见(试行)》,《意见》明确要求法检公三家加强协调配合,做到既分工负责,又通力协作,确保做到信息资源共享,形成打击抗拒执行违法犯罪的合力。富宁法院强化执行措施,以坚决打击拒不执行、抗拒执行行为为重点,形成打击拒执罪的长效机制和高压态势,严惩“拒执罪”有措施、有力度、有效果。据统计,近年来共有420余名被执行人纳入富宁法院失信被执行人名单,80余名被执行人因拒不履行被采取司法拘留。目前,“拒执罪”共立案3件,已结3件,罗某变卖设备逃避履行,许某隐匿转移财产拒不履行等有能力而拒不履行分别被判处有期徒刑1年;田某每年有固定的房屋租金拒不履行法院判决被判处有期徒刑6个月,因在之前判处的盗伐林木罪判处有期徒刑三年缓刑四年缓刑考验期内,决定撤销缓刑,执行有期徒刑三年。“三长联席”会议制定实施的《意见》,为三机关各部门在侦查、取证、逮捕、立案等环节相关衔接工作进行了规范化、制度化,构筑打击拒执罪良性互动通道,有效打击了失信被执行人的嚣张气焰,取得了良好的震慑效果,切实保障群众合法权益,彰显司法权威。

(五)院领导办执行案,全力攻坚执行顽疾。2017年是人民法院基本解决执行难的关键、攻坚、见效之年,富宁法院积极实行院领导承办执行案件,形成院长总体抓,分管副院长系统抓,其他领导配合抓,执行部门具体抓的格局,对重大疑难案件,院领导亲自研究案情,亲自带队执行,并形成工作常态化,严格贯彻执行攻坚“迅雷行动”工作等工作方案,全力攻克执行难案、要案,最大限度地实现申请人的合法权益。富宁法院将持续实行“定承办人、定督办领导、定执行措施、定执行期限、定目标责任,重点案件领导包案”的“五定一包”责任制,在实效上下功夫,全力攻坚执行顽疾。截止目前,院领导共承办执行案件19件,结案4件。推行院领导承办案件过程中,对执行工作中碰到的问题和困难及时研究解决,对法院协助执行通知不支持、不配合甚至推诿扯皮的单位领导进行及时沟通约谈,宣讲法律,提高认识,推进案件顺利执行。对无财产可供执行需要各乡镇、村委会出具被执行人长期不在住所地且下落不明证明的,充分运用信息化手段,协调相关部门及时出具证明,避免办案人员把时间和精力花在路上。院领导办案,起到很好的带头示范作用,为新形势下法院司法体制改革的各项工作奠定了良好的基础。

党的十八大以来,富宁县人民法院在审判执行工作中取得了一定成效,但与人民群众日益增长的多元司法需求相比,与当前审判执行工作面临的新形势新任务相比,人民法院在全力解决执行难方面还存在一定差距。富宁法院将举全院之力提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范审判执行行为、促进矛盾化解、保障社会和谐,以优异的成绩迎接党的十九大的胜利召开。

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来源:《文山审判》 作者:富宁县人民法院党组书记、院长? 杨明

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